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토토와 성격상 같은 경주류에 속한 경마·경륜·경정은 사감위 출범 이전부터 인터넷 발매를 해왔지만, 2008년 법제처가 유권 해석으로 법적 근거가 없다고 하면서 경마는 인터넷 발매가 중단됐습니다. 경륜·경정은 당시 시행 근거에 대한 시비로 스스로 중단했습니다.
제3차 사행산업 건전발전 종합계획(2019~2023)을 수립하기 위한 연구 용역 등이 한창 진행되는 현시점에서 합법 사행산업의 경쟁력을 키워주는 정책적 대안이 필요하다는 데 전문가들의 의견이 일치합니다. 사행산업의 경쟁력 향상과 이용자의 편의성을 도모하고, 전자적으로 발매상한선 규제가 가능한 인터넷 발매를 경주류에도 허용하는 방안을 공론화하는 노력 역시 필요합니다. 최근 사감위가 주최한 ‘제3차 사행산업 건전 발전 종합계획’ 공개 세미나에서도 전문가들은 “불법 도박의 근절을 위해 합법 온라인 시장을 열어야 한다”는 등 온라인 합법화 수용에 한목소리를 냈습니다.
이런 맥락에서 ‘사행산업 경주류·인터넷 발매 재개 방안 논의: 토토, 인터넷로또 발매 허용에 따른 업종별 형평성 보장을 중심으로’란 논문은 언급한 제반 문제를 집중적으로 다루고 있습니다. 복권학회 주관, 2017 추계학술대회에서 발표한 논문이자 복권학회 논문집, 「복권과 사행산업의 공공정책」(2017, p143~p171)에 실린 본 논문은 △제외국의 인터넷 발매 사례 △국내 인터넷 재개를 위한 법개정 노력 사례 △인터넷 발매 허용시 부작용과 순기능적 측면 검토를 통해 인터넷 발매 재개 필요성과 구체적인 추진 방안을 살펴보고 있습니다.
<말산업저널>은 2018년 8월 20일 발행하는 제343호부터 본 논문을 연재합니다. 논문을 기고해주신 김종국 한국마사회 경마본부장께 감사드립니다. - 편집자 주
Ⅱ. 인터넷 발매 도입 관련 선행 연구
경마·경륜·경정의 인터넷 발매가 2009년 중단된 이후 사행산업 사업자를 중심으로 재개를 위한 연구 용역과 학술 논문이 지속적으로 제기되고 있다. 또한 이를 중단시킨 사감위는 일부 업종(토토·복권)에 대해서만 허용한 것은 형평성 위배라는 지적이 제기되자 이를 허용했을 때의 문제점과 불법 온라인 도박의 근절을 위한 대안 마련을 위해 별도의 연구 용역을 진행했다. 한편에서는 이미 일부 업종에 대해서는 허용한 상태에서 진행하는 사감위의 연구 용역은 오히려 새로 재개하려는데 업종(경마 등)에 대해서는 여건 미성숙 등을 이유로 오히려 ‘진입 장벽’을 설치해 허용하지 않는 것을 합리화한다는 의문을 갖게 하고 있다.
첫째, 사행사업자들이 2009년 인터넷 발매 중단 이후 인터넷 발매 재개를 추진하기 위해 2008년 이후 진행한 연구를 보면 다음과 같다.
1) 2010년 삼일회계법인(2010:176-188)은 규제 환경 하에서의 지속적인 경마 발전 방안으로서 ‘자율적 건전화 방안’(Self-Limit, Deposit-Limit, Self-Assessment Test, Self-Exculsion, Third-Pary Exculsion)을 전제로 한 ‘온라인 발매 부활’ 과제를 제시하고 있다. 한국스포츠산업진흥협회(2011:152-184)는 기존의 온라인 도박 관련 선행 연구를 토대로 경마와 경륜의 온라인 발매 운영 모델로서 관련법(한국마사회법·경륜경정법)의 개정안, 합법 온라인 발매 유도장치, 사행성 유발 요인 통제 방법, 불법 온라인 발매의 근절 방안을 제시하고 있다.
동 연구는 “합법적으로 온라인 발매가 허용되고 있는 복권이나 토토의 경우 기타 합법사업에 비해 도박 중독자 비율이 높지 않은 것으로 나타났으며, 불법 온라인 도박의 특성(익명·비대면·접근성)으로 인한 도박 중독도 합법 온라인 발매 방식 개선을 통해 충분히 가능하다”는 연구 결과를 제시하고 있다.
2) 2012년 한양대 산학협력단(2012:286-287)은 장외발매소 환경 개선과 고비용 저효율 구조개선을 위해 2013년부터 ‘원격 베팅 가동’ 과제를 제시하면서 한국마사회법을 개정(경마장 안에서 문구 삭제)해 자기관리시스템(이용 금액 제한 등 자율규제, 1일 베팅 최대액 제한 등 타율규제)을 도입해 전화, ARS, 모바일, 온라인 발매 재개를 제안하고 있다.
3) 2013년 형사정책연구원(2013:165)은 “불법 시장으로의 참여 이유가 접근의 편리성이 있다는 점에서 온라인 발매 제도의 도입은 무엇보다 우선적으로 도입할 필요가 있다”고 한다.
4) 2014년 한국생산성본부(2014:125-138)는 온라인 발매 도입을 전제로 온라인 발매가 건전화에 미치는 영향 분석, 온라인 발매 재개 시 불법경마 흡수 추정, 건전화 강화를 위한 온라인 발매 운영 모델 등을 제시하고 있다.
5) 2015년 삼일회계법인(2015a:22)은 “온라인 발매가 도입될 경우 이용 시간 제약 극복이 가능하나, 경마의 경주 관람 가치를 선호하는 특성으로 인해 젊은층 유입 실효성은 불확실할 것으로 판단되지만 온라인 발매 도입시 경마공원 및 지사 방문 없이 쉽게 마권 구매가 가능하고, 접근 편의 개선 및 경마 이용 시간 단축으로 일부 세대 이용 제약 극복이 가능하고, ‘온라인 발매 도입시 체육진흥투표권 고객 등 젊은층 유입이 가능’할 것이다”로 하고 있다.
6) 2015년 삼일회계법인(2015b:42)은 “독일은 전자카드 의무 도입 및 온라인 발매 금지(2008년 1월) 이후 합법 시장 매출이 급감해 오드셋(스포츠베팅) 매출은 2007년 대비 2012년 51%감소, 복권은 2007년 대비 2012년 15%감소, 전자카드 의무 도입 이후 2009년 불법 사행산업 시장 26.4%나 확대했다(삼일회계법인, ‘전자카드 시법운영 결과 영향 분석용역‘ 보고서, 2015.3.19., p42). 독일의 사례와 같이 전자카드 의무 도입 및 온라인 발매 금지(2008.1)의 부작용으로 합법 시장 매출은 급감하고, 불법 사행 시장이나 규제가 없는 해외로 이전하는 등의 풍선 효과가 발생했다”고 하고 있다.
7) 2016년 형사정책연구원(2016: 154-155)은 “온라인 도박이 불법인 미국조차 온라인 경마만 허용하고 이 기간 동안 우리 정부는 온라인 불법 사설 경마를 초기에 진압(鎭壓)할 수 있었던 골든 타임을 실기(失機)하였으며…(중략)…한다”고 했다.
8) 2016년 한국마사회(2016: 2-4)는 온라인 발매 도입 필요성을 “불법 사행산업 확산 방지 및 흡수, 경마 건전화 견인, 발매 서비스 스마트화를 통한 고객 편의 제고, 규제 완화를 통한 사행산업 균형 발전, 장외발매소의 근본적 문제 해결”을 위해 도입하는 것으로 방침을 정하고 한국마사회법 개정을 추진 중에 있다.
둘째, 2009년 인터넷 발매 중단 이후 인터넷 발매의 재개 필요성을 제시하는 학술적 측면에서의 견해를 제시한 연구를 보면 다음과 같다.
1) 2015년 강석구(2015: 55, 63)는 “모바일 기반이 약한 합법 사행산업의 현실을 받아들여 모바일 시장 등 변화된 시장 환경을 반영한 대응 전략을 수립하여야 하며, 특히 법정 제한 요건을 충족(관련 법령 준수, 회계 투명 공개, 고객 정보 보안 대책을 확보하는 조건으로 한국마사회나 사감위 등에 등록 또는 허가받은 업체)하는 일부 온라인 불법 도박 업체도 발매를 할 수 있도록 양성화해 온라인 모바일 도박 업체간 경쟁 구도를 조성하는 방안 도입을 대국적인 차원에서 고민해 볼 필요가 있다”고 제언하고 있다.
2) 2016년 이종화(2016:115)는 “대부분 선진국에서는 경주(경마·경견 등), 카지노, 복권, 스포츠토토 등 다양한 업종의 온라인 도박이 합법화되는 추세이며, 홍콩, 마카오, 영국, 핀란드에서는 온라인 도박 관련 규제를 하지 않고, 경주, 카지노, 복권 및 스포츠 베팅 등 온라인 도박의 운영은 활성화되어 있으며 우리나라도 온라인 불법 도박 전면 규제가 불가능하다면 온라인 도박을 사행산업으로 발전시켜 국가에서 감독 및 사행 행위를 규제하는 등 합법화를 추진해야 할 것이다”며 온라인 사행산업 합법화 추진을 제언하고 있다.
3) 2016년 김종국(2016a:162)은 “불법 사행산업과의 대응력을 높이는 차원에서 합법 사행산업의 규제보다는 오히려 인터넷 발매 허용 등의 합법 시장 육성책을 이끌어내는데 모든 업종이 나서야 할 것이다”고 제언하고 있다.
4) 또한 김종국(2016b:40)은 “인터넷 로또 복권이나 인터넷 발매를 시행 중인 토토에 상응하여, 경마의 인터넷 발매(사감위 정책으로 인해 2008년 중단)을 부활하는데 대해 적극적인 정책 지원에 나서야 할 것이다”고 하고 있다.
5) 2017년 김종국(2017a:33)은 전 세계의 사행산업 중에서 경마가 지속적으로 쇠퇴하고 있는 상황에서 과거 10여 년 간 정체 상태를 보이고 있는 한국 경마의 발전 대응 전략으로 인터넷발매를 부활하되 최근 복권 및 복권기금법 개정(2016년 3월)으로 인터넷 로또 복권을 도입한 법 개정 방식을 벤치마킹해 한국마사회법을 개정할 것을 제안하고 있다. <다음 호에 계속>
저자= 김종국 한국마사회 경마본부장, 정책학 박사
교정·교열= 이용준 기자 cromlee21@horsebiz.co.kr
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