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토토는 매출총량은 규제를 받지만 인터넷베팅 허용, 판매점 미규제, 전자카드 미실시로 전국 어디서나, 누구나, 언제든지 참여할 수 있는 수단을 허용받고 있다. 또한 발매대상 경기 제한폐지, 경기 맞추는 방식 제한폐지등, 감독부처인 문체부가 모든 제한을 풀어주었다.또한 토토는 출범 초기(2001) 운영권 관련 로비 게이트로 인해 타이거플스가 사업권을 반납한 뒤, 2002년 재출범하면서, 국민체육진흥법에 따라 사업권을 가진 국민체육진흥공단이 민간에 위탁할 수 있어 감독부처인 문체부의 정책적 지원을 받아 발매 대상경기 확대(1종->6종), 유일한 총량제한 기준이던 발매경기횟수 폐지(2000년 연간 90회이내→ 2012년 폐지), 인터넷베팅 허용, 영업장 미 확대 및 미규제(판매점 ‘03년 2,969개→’04년 5,010개 →‘05년 6,590개 →’13년 6,515개) 등 140배를 성장(2003년 283억→2013년 3조782억)했다.
<표 5> 토토(체육진흥투표권) 정부 규제
규제분야 근거 내용
홍보 시행령 사업계획서 사전 승인을 통한 제한
이용 제한 법률 미성년자, 체육진흥투표권 관련자에 대한 판매 제한
운영 제한 시행령 감독기관은 게임방식 및 위탁운영비용 비율의 결정 권한 보유, 사업계획의 사전 승인
발행횟수 제한 시행령 제한폐지: 90회이내(‘07.7.27)→연간300회이내(’04.4.24)→1천회 이내(‘05.10.26)→폐지(’12.1.6)
발행대상경기 - 축구,농구(‘01.10)→ 야구,농구,골프,씨름 추가(’04.4)
게임방법(승식) 시행령 세부 승식은 제한없이 시행 가능
구매 상한제 시행령 1인 1회 10만 원
판매점 - 제한없음 (편의점등에 설치가능)
3) 복권에 관한 규제정책 분석 - 유지 내지 장려
국내 사행산업중에서 토토, 로또, 경마에 대한 사감위의 규제내용중에서 TV광고는 당첨자 추첨 생중계가 필요한 특성에 따라 복권에게만 허용되 있다. 경마등은 직접홍보나 사회기여 홍보등이 전면 금지되는데 반해 복권은 TV를 통해 사회기여 활동등의 홍보를 하고 있어 TV홍보는 복권의 긍정적 인식확산에 결정적 수단이 되고 있다.
<표 6> 복권 정부 규제
규제 분야 근거 내용
홍보 시행령 광고계획에 대한 복권위원회 사전 승인
이용 제한 법률 미성년자 판매 제한
운영제한 법률 및 시행령 사업계획서에 운영 수익비율, 판매방법, 당첨금 지급률, 액면가액 포함하여 사전 허가를 받아야 함
발행 횟수 제한 시행령 발행 시기와 횟수 사전 허가, 이월 횟수 제한
구매 상한제 법률 1인 1회 10만원 이상 구매 제한
판매점 - 설치지역 제한없음 (편의점등에 설치가능)
또한 총량규제외에는 아무런 제한이 없으므로 최근 연금복권 추가 도입이후, 발매수단을 추가로 확대(판매점, 인터넷로또 도입)하고 있어(판매점 ‘02년 5,197개→ ’06년 7,692개, ‘09 6,631개, 13년 6,093개) 언제든 2003년 로또 출범시 4조원대에 달했던 매출을 달성할 수 있을 것으로 보고, 각종 규제로 인해 주어진 매출총량을 달성하지 못하는 경마의 매출총량을 넘겨받는 전략으로 매년도 매출총량을 늘리고 있다.
4) 경마에 관한 규제정책 분석 - 억제 업종
경마(경륜 경정)등은 사행산업에 대해 매출액을 억제시켜 건전화하겠다고 가해지는 모든 규제를 예외없이 다 받고 있다. 사감위출범(2008년)부터 모든 판매점증설 중단, 인터넷발매폐지, 전자카드 강제 시행등의 규제로 인해 고객을 늘리거나 사업장을 늘릴 수 있는 모든 수단이 봉쇄되어 주어진 총량(2015년 8조원)마저 달성하지 못하고 있다. 이는 경마장외발매소 증설불허(판매점 ‘00년 25개→’06년 33개→‘10년 32개→’13년 30개) 인터넷베팅 금지등으로 집중규제 대상이 되면서 현재도 7조원대(2002년)로 정체상태이며 시간이 갈수록 토토 로또의 성장과는 반대로 날로 위축되고 있다.
<표 7> 경마 정부 규제
규제 분야 근거 내용
홍보 시행령 경마광고 금지, 방송광고 금지
이용제한 법률 미성년자, 경마관련자 구입제한
게임방법(승식) 법률 8가지 종류로 제한→ 사행성 낮은 5종류만 시행 중
경기 수 제한 시행령 연간 105일 이내, 1일 15회 이내 개최
구매 상한제 승마투표약관 1인 1경주 당 10만원
인터넷 회원 시행규정 현장 가입만 허용, 공인인증서를 통한 베팅만 가능
판매점(장외발매소) 법률 및 시행규칙 -설치지역 제한 : 상업지역은 설치 가능 / 주거, 녹지, 준공 업, 취락지역은 조건부가능 -이중 승인: 가승인(지역 및 개소 수) 후 정식승인
3. 분석 결과
1) 업종별 불균형적 규제의 결과- 업종별 점유비 급변
사감위 정책으로 인해 경마와 경륜 경정은 집중 규제대상이 되면서 위축된 반면, 로또와 토토는 매출총량만을 규제받는 감독부처와 사감위의 우호적 정책지원을 받는 등 업종별 불균형적인 규제로 인해 결과적으로는 토토는 1백여배 성장, 복권은 지속성장의 발판을 마련하면서 사행산업간 시장 점유율은 급변하게 되었다.
<그림 2> 사행산업 규제정책에 대한 분석틀
그런데 이러한 업종간 불균형적 성장이 초래된 원인은 매출총량을 초과한 로또와 복권의 총량을 늘려주기 위해서 경마의 총량을 이관해주기 위한 사감위의 유병률을 총량배분에 활용한 정책 때문이다. 실제로 사감위 출범이후 2012년에 경마에게 주어진 총량(8.9조원)중 달성못한 약 1조원에 대해서 총량배정 기준을 바꾸어(2012년 사감위법 시행령 개정) 토토와 로또에게 각각 4천억원 규모로 매출총량을 늘려주면서 인위적으로 업종간 매출점유비를 변동시키는 정책에 의해 업종간 엄청난 매출비중 변화가 야기된 것이다.
< 그림 3 > 사행산업 업종별 점유비 변화(2003, 2013)
< 표 8> 사행산업별 매출총량 및 총량초과 (단위: 억원)
구분 2009 2010 2011 2012 2013
총량 실적 총량 실적 총량 실적 총량 실적 총량 실적
경마 73,105 72,865 77,313 75,765 80,820 77,862 87,707 78,397 80,876 77,035
△ 240 4,208 △1,548 3,507 △2,858 6,887 △9,310 △6,831 △3,841
복권 24,703 24,712 26,445 25,255 28,046 30,805 28,753 31,854 33,135 32,340
9 1,742 △1,190 1,601 2,759 707 1,049 4,382 △ 795
토토 15,363 17,590 16,065 18,731 17,459 18,478 27,765 27,583 30,978 30,782
2,227 702 2,666 1,394 1,019 10,306 △ 182 3,213 △196
※2009~2011 : 사감위, ‘사행산업건전발전 종합계획연구’2012.12). p31
※매출총량 : 사감위, ‘2013사행산업 백서‘ (2014.9). p186. 총량 증감은 전년대비 기준
※매출실적 : 복권위, ‘2014 복권백서‘ (2014.12). p31. 실적 증감은 전년대비 기준.
매출총량이 문제가 된 것은 2011년 총량이 2.8조원이던 복권 매출이 3조원을 넘어서게 되면서 부터로 이때 경마가 총량에 9,301억원이 미달되는 시점에서 토토와 로또는 총량을 초과할 상황에 이르자 감독부처인 문체부와 기재부는 매출총량이 부족해서라며 총량배분 기준의 불합리성을 제기하였고 결과적으로 사감위법 시행령을 개정(2012)하여 유병률이 낮은 업종은 매출총량규제를 받지 않는 근거를 확보하였다.
<그림 4 > 사행산업 매출총량 증감 및 달성 실적
작 성 자 : 권순옥 margo@krj.co.kr
