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(Study on the Regulatory Policy in Korea Gambling Industry)
국내 최고의 학술대회인 한국행정학회 하계공동학술대회에서 ‘사행산업정책’이 한 분야로 다뤄진 가운데, 한국마사회 김종국 공정관리본부장이 ‘사행산업 규제정책에 관한 연구’를 발표해 화제가 되고 있다.
지난 16일부터 18일까지 3일간에 걸쳐 상명대학교(총장 구기헌) 천안캠퍼스에서 ‘2015년 한국행정학회(회장 임도빈) 국제학술대회’가 열렸다. “좋은 행정이란 무엇인가?”라는 주제로 열린 이번 학술대회는 한국, 미국, 프랑스, 중국 등 총 10개국에서 참가한 총인원 500여명의 행정학 관련학자들이 ‘좋은 행정’이란 개념을 다시 해석하기 위하여, “좋은 행정이란 : 공공가치/국가역할” 등 총130여개의 세션과 2개의 스페셜 세션으로 진행되었으며, 300여 편의 국내외 학술논문이 발표됐다.
사행산업이란 주제가 국내 학술대회에서 하나의 세션으로 지정돼 학술논문이 발표된 것은 이번이 처음이다.
사상처음으로 사행산업 관련 정책에 대해 국제학술포럼에서 하나의 세션으로 다뤄졌다는 점은 향후 국내에서 사행산업에 관한 정책에 대해 보다 심도 있게 다뤄질 수 있다는 것을 시사하는 만큼 큰 의미가 있다고 하겠다.
이에 본지에서 김종국 마사회 공정관리본부장의 연구논문의 요약본을 게재한다.
한국 사행산업의 규제정책에 관한 연구 : 온라인도박의 문제와 통제가능성
(Study on the Regulatory Policy in Korea Gambling Industry)
초 록
본 연구는 국내 사행산업에 대한 규제정책의 평등성, 형평성, 공정성에 대한 검토를 통해 사행산업간 공동발전방향을 제시하려는 것이다. 불법인터넷도박등 불법규모가 75조에 달하는데 20조원에 달하는 합법산업에 대해서만 사행통합감독위원회의 규제가 이루어지고 있다. 매년 사감위가 배분하는 매출총량 범위내에서 상대방의 총량을 넘겨받으려는 식의 합법산업간 경쟁을 하는 사이 불법시장은 통제불능의 상태에 놓여있다. 개별 사행산업들은 불법과의 싸움보다는 상대업종보다 유병률이 낮으므로 높은 업종의 총량을 가져와야 한다는 이해관계에 따라 사감위의 유병률에 의한 규제정책으로 인해 오로지 매출총량만을 규제받는 체육진흥투표권(토토)와 복권은 급성장이 가능한데 반해, 사감위의 모든 규제를 하나의 예외없이 받고 있는 경마는 정체내지 침체의 길을 걷고 있다. 헌법의 평등권 조항에 따라 만인은 물론 사행산업 업종에 대해서도 평등한 대우(규제)가 이루어져야 하며 규제가 불가피하더라도 타업종과의 형평성이 보장되고 규제의 내용도 공정하게 이루어져야 한다.
규제 현실은 업종별로 경마는 규제내용이 지나치게 과도하고 불공정하여 성장은 커녕 오히려 정체되고 있는데 같은 기간중에 토토는 오히려 1백배이상 성장하거나, 복권은 매출총량규제는 무시하거나 아예 총량규제마저 빠져나가는 비대칭적 규제를 받고 있다. 따라서 이전투구식의 합법산업간 제로섬게임(zero-sum game) 양상을 보이고 있으나, 앞으로는 합법에 대한 규제로 인해 합법시장을 불법시장에 내어주는 정책적 오류를 시정하여 오히려불법시장을 합법시장으로 끌어들일 수 있도록 사감위의 정책 패러다임을 전환시켜야 한다. 이를 통해 사행산업자들은 ‘공공의 적’인 불법시장을 상대로 합법시장을 확대하는 공동의 목표를 향해 상생방안을 모색해야 한다.
I. 서론
국내 사행산업은 경찰청허가로 행해지는 복표발행등 사업과 사행산업통합감독위원회(사감위)의 규제를 받는 경마, 경륜, 경정, 소싸움경기, 체육진흥투표권(토토), 카지노, 복권의 7종이다. 합법사행산업의 매출규모는 20조원대인데 반면에 법의 통제를 받지 않는 불법도박시장은 75조원이다(사감위 2012). 불법 온라인도박참여는 집이나 PC로 참여하며 스포츠토토가 가장 많고(67%) 스마트폰으로는 불법토토(82.7%) 참여자가 가장 많아 스마트기기를 이용한 불법온라인 확산은 토토를 중심으로 이뤄질 가능성이 높다(한국도박문제관리센터 2015). 그런데 온라인불법도박시장은 규제가 어려워 사실상 통제가 불가능하다. 인터넷베팅이 허용되는 토토의 경우는 불법인터넷토토가 판을 치면서 20대 참여(46.7%)가 가장 많고 쉽게 게임에 접근할 수 있어 중독성이 심각하다. 온라인도박참여자는 손실액보다 수익금이많다는 경험을 하게 되면 지속적으로 도박에 참여할 가능성이 높은데 이용자 33.7%가 수익금이 1일100만원, 최고 2억까지 경험이 있다고 응답하여 도박의 늪에 빠져 도박중독자가 될 가능성이 높다(상게서 2015). 즉 불법온라인도박은 시간적 제약없이 24시간내내 참여할 수있어 도박중독성 통제는 매우 어려운 상황에 이르고 있다. 반면에 복권과 경마의 경우는 오프라인 판매점 중심으로 이루어지므로 접근성이 제한되고 확산에도 한계가 있어 규제나 통제가 가능하다. 접근성의 한계등으로 인해 복권과 경마는 사실상 성장의 한계를 맞아 현상유지·성장 또는 정체를 맞고 있다. 복권과 경마의 중독성문제는 규제를 통해 어느 정도 통제가 가능한데 반해 불법 온라인도박의 경우는 사실상 중독성의 통제는 불가능하다.
한편 사행성은 한번 당첨되면 수억원 받을 수 있다는 기대심리와 관계 있는데 맞추기는 어렵지만(로또 825만분의1, 토토 수백만분의1) 당첨금은 수억원에 이르는 로또와 토토가 경마(적중확률 수십분의1, 당첨금은 수십배 이내)보다 월등히 높으면서도 현실은 경마를 중심으로 규제가 이루지고 있다. 이로 인해 현재 국내의 합법사행산업시장은 경마는 정체 내지 침체, 복권은 현상유지 내지 성장, 토토는 점유비를 나날이 확대하고 있다. 이는 사행산업통합감독위원회(사감위) 출범(2008) 이후 경마, 경륜, 경정, 카지노는 사업장 증설 불허, 발매수단이 억제된 반면, 복권과 토토는 매출총량만 규제하는 등 비대칭적 규제의 결과이다. 경마의 경우는 2002년 7조원대에서 2014년에도 7조원대인 반면 토토는 2002년 283억원에서 2014년 3조원대로 급성장했다(복권백서2014). 이러한 사행산업간 불균형적 성장이 이용자의 취향변화, 사업운영자의 마케팅 부재등의 요인이 아니라 인위적인 정책의 결과라면 규제의 공정성, 공평성, 형평성등에 대한 논의를 할 필요가 있다. 즉, 감독부처의 역량과 의지가 반영된 결과이거나 규제당국(사감위등)이나 정책이해집단(시민단체등)의 특정사행산업에 대한 편견이나 불공정한 규제 때문인지에 대한 심층적인 현상파악과 원인 분석이나 대응이 필요하다고 본다.
따라서, 본고에서 논의하려는 내용은 사행산업간 불균형적 규제정책의 문제점을 파악하고, 특히 갬블산업을 바라보는 국민들의 따가운 시선과, 규제일변도 정책으로 확대되는 불법시장등 문제점을 알아보고, 불법시장을 합법적 시장으로 유도하기 위한 검·경등 국가 공권력과의 협력체제 강화, 네트워크 구축을 경마산업의 안정적 성장방안을 도모하며, 합법적 갬블산업인 경마와 같은 산업적 특성을 지닌 경륜, 경정이나 사설 토토등의 불법사이버 단속, 이를 위한 업종간의 연대 강화 및 감독부처의 인식전환 도모를 통해 사행산업의 안정적 성장방안등을 제시하는데 논문의 목적이 있다
II. 선행연구고찰 및 이론적 배경
1. 사행산업정책 관련 선행연구 고찰
국내사행산업에 대한 규제에 대해서는 규제의 필요성이나 규제의 효과, 사행산업이 미치는 영향(범죄적 측면), 복지재정등 확충을 위한 레저세 확대, 사행산업간 유병률을 활용한 총량조정연구(이연호 2013)등이 있으나 업종별 규제의 평등성, 형평성이나 공정성등에 대한 연구는 전무한 실정이다. 조광익(2011)은 도박중독과 관련한 사행산업에 대한 국가와 사회의 규제방식등의 문제를 제시하였고, 정해상(2011)은 정부의 사행산업에 대한 규제정책에 대한 실효성과 적절성을 온라인게임을 대상으로 연구하였으며, 김정오·김창수(2008)는 게임의 과잉규제에 따른 문제점을 지적하였다. 배영목 외(2012)는 사행산업의 사행성과 중독성의 유발요인과 사행성 및 중독성과의 관계를 실증적으로 분석하여 실효성 있는 규제정책수립방안을 제시하고 있다. 박건우(2009)는 조세확보를 위해 사행산업이 확대되는 실태를 개선하여 매출증대에만 목적을 두지 않고 건전한 레저문화로 정착시켜 과열화를 예방하여야 한다는 하였다. 이연호(2014)은 ‘사행산업총량규제는 사행산업이 급팽창하는 것을 억제하는 데는 크게 기여하였으나, 도박중독성이 낮은 업종의 구성비는 하락한 반면 중독성이 높은 일부 업종의 비중은 오히려 상승하는 등 중독예방을 통한 사행산업건전발전이라는 목표달성에는 미흡하였다면서 향후 사행산업매출액에 대한 총량규제정책은 업종간 중독성차이와 대체/보완효과를 감안해 중독성이 낮은 업종의 구성비는 늘리고 도박중독성이 높은 업종의 구성비는 줄이는 방향으로 개편되어야 한다’고 주장한다. 한편 이흥표(2013)는 사감위가 사행산업 규제의 논리로 삼는 유병률은 과장됬으며 한국사회에서의 도박유병률은 사감위의 7.2%라는 주장과 달리 1.3%이며 이흥표(2013), ‘사행산업 실태조사에서 도박 중독 유병률의 문제점 검토’
, 이용자 전체의 유병률도 58.9%가 아닌 문제성도박자의 18.1%로 떨어지므로 유병률이 높아서 사행산업을 규제해야 한다는 논리는 설득력이 떨어진다고 주장하고 있다. 그는 또 불법도박의 유병률이 9.1~40.0%(주식포함시 21.1%)로 훨씬 높고 우리나라 도박경험률은 2008년 조사(고려대)에서 72.4%(2,600만명)으로 화투.게임 3.4.2%, 로또 29.8%, 경마등은 0.9% 이흥표외(2009), ‘한국사회 도박이용실태 및 병적도박률’ 한국심리학회지. 2009. Vol.14, No.2, p255, p266. p269.
로 도박에 대한 접근성과 수용성이 다른데도 불구하고 도박중독을 합법업종만을 대상으로 규제하거나 합법내에서도 경험률보다는 특정 업종별 유병률의 높고 낮음에 따라 해당업종의 총량을 줄여 타업종에게 인위적으로 넘긴다는 사감위의 유병률 정책은 개선되야 한다는 의견을 제시하고 있다 이와 관련, 언론에서는 사감위가 ‘유병률을 뻥튀기’하고 있다거나 ‘도박중독률 산출방법에 문제가 있다’고 보도하고 있다.(2013.9.16 파이넨셜뉴스, 2013.9.17 뉴시스, 2013.9.26 스포츠한국, 2013.10.1 스포츠동아, 2013.10.2 스포츠조선,2013.10.2 스포츠한국, 2013.10.3 스포츠경향)
. 이연호 외(2013)는 사행산업 총량규제의 문제점을 지적하고 도박중독성의 결정요인에 관한 실증적연구에 의거하여 개선책을 제시하였다. 정인균(2012)은 사행산업 건전화정책이 합법산업의 공급축소로 인해 건전한 수요를 충족시키지 못하고 불법사행산업을 확산시켜 불법인터넷도박 사이트 증가등 불법을 조장하고 있다고 한다. 최성락(2013)은 사감위법 제정 당시 사행업체등은 배제된 채 시민단체들만을 정책이해관계자로 고려하여 법이 만들어지는 과정이 정당한 과정이었는지 의문을 제기하면서 복권위원회는 사감위와 같은 정부기관으로서 사감위 규제에 따르지 않을 수 있고 사감위는 문광부 직원이 대부분 파견되므로 문광부에 반하는 정책을 펴기 어려울 것이라는 지적을 하고 있다. 실제로 2011년 복권총량이 넘어섰을 때도 복권위는 사감위의 총량준수를 권고했지만 오히려 복권은 중독성이 낮다면서 따르지 않겠다는 뜻을 전달했고 중독성이 낮다는 이유로 2012년 사감위법 시행령을 바꾸어 2013년부터는 총량제 준수대상에서 제외되었다. 이로 인해 결과적으로 토토와 복권은 배정된 총량이 부족하다며 경마가 각종규제로 달성못하는 매출총량을 가져가는 결과를 초래함으로써 사행산업 규제정책의 형평성 논란을 촉발하는 계기가 되었다.
작 성 자 : 권순옥 margo@krj.co.kr
