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사행산업 규제정책은 일부업종(토토)의 과도한 성장을 가져온 반면 경마는 고사위기에 직면했는데, 장치산업으로서 산업적 경제적 유발효과가 큰 경마산업은 오히려 육성하는 것이 필요하다. 지금까지는 한정된 합법산업의 총량(20조)내에서 유병률의 높고 낮음을 기준으로 업종별 매출총량을 가져가는 제로섬(Zero-sum game)이었다고 하면, 이제는 합법산업의 ‘공동의 적’인 75조 규모의 불법시장과의 경쟁을 통한 동반성장으로 패러다임을 전환해야 한다. 사행산업업종별 규제특징과 정책현황과 발전방향을 정리하면 다음 <표9>와 같다.
<표 9 > 사행산업 업종별 규제특성 및 발전 방향
| 구분 | 특징 | 정책현황 | 발전방향 | |
| 온라인 | 불법(토토등) | · 백해무익한 도박 · 종사자 고용효과 전무 · 중독 예방 불가 · 기금등 배분효과 전무 · 산업으로 인정 불가 | · 불법사행산업에 대한 소극적대응으로 급성장 · 단속 방치상태 | · 합법적 온라인이 불법으로 이전되지 않도록 계도 (기관차효과 예방) |
| 합법토토 | · 종사자 고용효과 있음 · 중독예방 관리 가능 · 기금 배분효과 매우 큼 · 산업으로는 인정 불가, · 사업확대 유리(온라인) | · 체육진흥기금조성 주력 업종으로 적극적 지원으로 급성장 · 매출총량 초과전략 (국제경기지원명목으로 별도 총량 인정) | ·불법과 합법통합 총량제실시로 불법 억제(풍선효과예방) | |
| 오프라인 | 복권 | · 종사자 고용효과 있음 · 중독예방 관리 가능 · 기금 배분효과 매우 큼 · 산업으로는 인정 불가, · 사업확대 불리(오프라인) | · 복권기금조성명목으로 급성장 · 매출총량 초과전략 (인터넷로또 도입 추진, 판매점 확대 모집 허용) | · 합법산업간 총량이관 경쟁 및 제로섬 게임방식 지양 · 불법과의 경쟁으로 전환하여 업종간 공동발전 도모필요 |
| 경마 | · 산업으로 인정 · 종사자등 산업유발효과큼 · 중독예방 규제가능 · 기금, 제세 배분효과 큼 · 사업확대 불리(오프라인) | · 과도한 규제로 정체내지 고사 우려 · 판매점 동결로 성장불가 | · 상동 · 인터넷베팅 허용 및 장외 환경개선 위한 규제완화 | |
V. 결론
1) 사행산업 규제정책 형평성 논란의 정책적 함의
앞서의 연구질문에 대한 결론을 정리해보면 사행산업을 규제하게 된 원인은 도박중독율이 외국에 비해 높기 때문에 규제를 해야 한다는 논리에서 출발하였으나 도박유병률 산정기준에 대해서는 국내학자들간에 견해가 엇갈려 업종별 매출총량 설정기준으로 적용하는 것은 타당하지 않다는 것을 알 수 있다. 사감위는 유병률 산정시에 중위험 도박과 문제 도박을 합산하여 9.5%로 발표하였지만 중위험 도박을 배제하고 문제도박의 비율만을 포함하여야 하며 이 경우 문제 도박자의 비율은 1.3%로 현저히 감소할 것이므로 사감위 규제 논리의 근간이 없어질 수도 있다. 2010년 고려대 조사 결과(20,175명, K-NODS)에서는 병적 도박 1.2%, 문제 도박 1.2%였고 2010년 보건복지부 실태조사 (5,333명, DIGS)후 해외 유병률 학회지에 발표된 결과에서는 병적 도박 0.8%, 문제 도박 3.0%에 불과했다. 따라서 불합리한 유병률 조사 방법, 적용방식을 근거로 한 업종별 매출총량을 배분하는 정책은 형평성에 위배되므로 제고되야 한다. 또한 사행산업의 규제정책은 매출총량정책에 유병률의 반영률을 높여 업종별 점유비를 인위적으로 조정해서 토토와 로또는 성장시키고, 경마는 위축시키려 불균형적인 정책은 비대칭적 규제이므로 과도한 규제는 형평성 차원에서 완화되어야 한다. 논란이 있는 유병률을 총량배분 정책에 활용하도록 사감위법 시행령을 개정하여 경마등에서 총량을 이관하였다는 점에서 형평성을 잃은 정책이므로 경마의 유병률이 높다는 이유로 경마총량을 이관해가려는 정책 또한 변경해야 할 것이다. 경마의 경우는 비대칭적 규제로 인해 사실상 주어진 총량을 달성할 수단이 봉쇄된 채 사실상 규제가 없는 토토와 로또에게 배정된 총량을 계속적으로 내어줄 수 밖에 없어, 앞으로도 지속적으로 위축될 수 밖에 없으므로 이를 방어하려는 감독부처의 역할이 중요하다. 복권은 주관주처인 기재부의 주도로 연내 인터넷로또 법안 통과 가능성이 높고, 판매점을 향후 3년내 3천개소를 늘리는 정책을 국무회의에서 통과(2014.11)시켜 향후 성장가능성이 높다. 이 같은 업종별 비대칭적 규제가 계속되는 한 경마는 위축되는 반면 로또,토토는 급성장할 것인데 경마의 산업적 특성을 고려한 규제완화등 평등, 형평, 공정성이 고려된 균형적 정책으로 전환되야 할 것이다.
<그림 5 > 사행산업 규제 정책의 바람직한 가치융합
앞에서 살펴본 바와 같이 온라인 불법토토등 온라인 도박에 대해서는 사실상 규제할 수 없으며 오프라인에 대해서는 규제능력을 보유한 복권과 경마는 규제가 가능하다. 따라서 정부의 사행산업의 정책방향도 규제가 가능한 합법적 온라인은 허용하면서 오프라인 판매점(장외매장)에 대한 규제는 완화하여 복합문화공간으로 변신할 수 있는 기회를 제공하여 불법과의 경쟁력을 높여주어야 한다. 또한 사행산업에 대한 업종별 불균형적 비대칭적 규제에 대해서는 헌법에 보장된 평등성, 업종간 규제의 형평성, 규제내용의 공정성의 가치를 융합하여 합리적으로 관리되야 하며 사행산업정책도 공급자와 이용자의 평등, 형평, 공정성을 보장하는 측면에서 관리되야 하며 이들과의 가치융합 관계를 정리하면 <그림 5>와 같다. 즉 사행산업 정책은 규제 대상 업종별로 규제 또는 육성할 것인지는 산업적 특성을 고려한 바람직한 정책방향이 설정된 다음 체계적으로 이행토록 관리함으로써 실행력을 갖게 된다. 사감위 정책도 자유와 평등, 형평과 자유를 보장하는 측면에서 상호 가치를 융합하면서 발전할 수 있도록 규제 및 관리가 이루어져야 한다. 한편 사감위 규제정책이 불균형적으로 된 원인중의 하나는 문체부, 사감위가 경마와 토토를 분리하는 정책에서 기인되는데 경기결과를 맞추는 토토는 경마 경륜 경정과 같은 성격이므로 같은 경주류로 분류하여 관리하는 것이 타당하다. 오히려 토토를 복권으로 분류하여 로또와 같이 비규제대상으로 간주하여 동반성장시키려는 비대칭적 규제로 육성해 왔지만 이제부터라도 토토는 경마등과 같이 경주류로 분류하여 동반성장할 수 있도록 관리토록 해야 할 것이다. 따라서 사행산업도 사업의 독점성을 보장받고는 있으므로 업종별로 규제를 받는 것은 불가피하더라도 그러한 규제도 업종별 형평성, 평등성, 공정성이 조화되는 선에서 규제는 적정한 수준으로 이루어져야 할 것이다.
2) 사행산업 발전을 위한 향후과제
과거 문체부가 체육복표, 체육진흥투표권 입법과정에서 정부입법을 통해서 시민단체등이 반대할 기회를 주지 않고 전략적으로 통과시킨 사례와 국제경기대회 지원을 빌미로 체육진흥투표권을 1천억이상 증량 발행하기 위해 정부입법 형식을 빌어 관철시킨 사례 및 매출 총량 초과를 해결하기 위해 기재부가 주도가 되어 문체부, 사감위가 연대해서 사감위법 개정 및 시행령을 통과시킨 사례등에 대해서는 경마 감독부처에서는 벤치마킹해야 한다.
참여방식(승식), 참여수단(인터넷등)에서 토토,로또가 접근성이 좋다는 이유로 손쉽게 누구나 구매하는데 대해서 관대한 분위기와 수백만분의 1확률 게임(토토,로또) 으로서 경마의 확률 10분의 1이내 게임보다는 오히려 일확천금을 노리는 사행성이 높음에도 경마등이 사행성 조장의 주범으로 비판받고 있으며 특정장소로 접근성이 차단된 경마가 오히려 도박확산의 주범으로 인식되어 집중적으로 규제되는 현실에 대한 합리적인 대응이 필요하다.
비대칭적인 합법산업규제로 인해 외부에서는 날로 성행하는 불법시장에 대한 단속을 강화하기위해 단속인력, 장비등을 확충하여 불법에 대한 업종공동 대응태세를 강구해야 한다. 이를 위해 사감위 정책중에서 불법으로 고객을 내모는 전자카드 도입, 사업장 규제등에 대해서는 소극적대응에서 벗어나 앞으로는 불법과의 대응력을 높이는 차원에서 이들 규제보다는 오히려 인터넷베팅 허용등의 합법시장 육성정책을 이끌어 내는데 모든 업종이 나서야 할 것이다. 특히 경마의 경우 말산업 경마산업과 승마산업육성을 위해서는 경마시행을 통한 축산발전기금의 안정적 확보와 지방재정 기여유지를 위해서는 레저세의 유지나 확대가 필요하므로 경마 억제정책을 지양하고 지원정책도 병행하고 복권과 같은 TV광고처럼 경마등에 대한 이미지 TV광고등을 허용하여 잘못된 인식 개선기회를 허용하여 모든 합법사행산업 업종에 대해서는 설립목적등을 감안하여 균형적으로 성장할 수 있는 길을 열어줘야 할 것이다. 또한 유병률의 산정방식등에 대해서 이견이 분분하므로 이를 근거한 규제정책에서 탈피하여 합법산업내에서의 총량배분정책에서 주력하기보다는 20조에 달하는 합법시장과 75조에 달하는 불법시장 전체인 100조시장을 관리 총량대상으로 놓고, 불법시장 단속규모만큼 합법산업의 매출총량을 늘려주는 총량관리정책으로 전환해야 할 것이다.
작 성 자 : 권순옥 margo@krj.co.kr
