저자 김종국 한국마사회 경마본부장은 2018년 8월 24일 열린 복권학회 2018년 하계학술대회에서 발표한 논문, 「사행산업 영업장 개설 갈등 발생 및 해결 사례 연구: 경마 장외발매소 개장 및 폐쇄관련 민원 발생 원인을 중심으로」에서 그동안 겪은 장외발매소 개설 경험을 바탕으로 장외발매소 개설을 둘러싼 민원 등의 사례를 시기별로 분석하고, 향후 어떠한 방식으로 개설 방식을 변경하는 것이 타당한 지에 대해서 살펴보고 있습니다. <말산업저널>은 2018년 11월 30일부터 매주 본 논문을 연재합니다. 본 논문은 복권학회 학술지, 『사행산업 정책과 미래기술』(2018, pp1.~pp38)에도 실렸습니다. 본지는 저자의 동의를 얻어 본 논문을 연재합니다. - 편집자 주


장외 직영화와 2천 평 이상의 대형 면적 방식의 장외를 설치하던 1999년 이후에 지자체가 적극 장외발매소를 유치 신청하던 사례를 보면 <표1>과 같다.

2) 장외발매소 개설 관련 민원 발생 사례
한편 같은 기간 중에 장외발매소의 개설 과정에서 발생한 민원 등으로 인해 사업이 취소되거나 추진 중단 또는 민원으로 인해 건물 접수가 취소되는 등의 개설을 둘러싼 갈등 사례를 살펴보면 다음 <표2>와 같다.


3) 연구 분석 대상, 개장 성공 및 실패 사례
본 논문에서 연구 대상으로 하게 될 1999년부터 현재까지의 장외발매소의 개장 성공과 실패 연구 대상 사례는 다음 <표3>과 같다.


Ⅳ. 갈등 해결 및 실패 사례 분석

1. 갈등해결 성공 사례
(1) 개설 찬성 및 반대
분석 대상 기간 중 민원 갈등이 있었음에도 성공적으로 개장한 장외발매소는 <표4>와 같이 대전, 광주, 수원, 청담, 시흥, 대구, 의정부 장외를 들 수 있다. 이들 장외도 역시 사행성 조장, 교통 혼잡 등의 이유를 들어 설치 반대가 있었다.


그러나 해당 건물이 애초부터 장외발매소(문화및집회시설의 집회장)로 허가돼 신축(대전, 대구, 의정부)을 받았거나 ‘판매 시설’로서 건축법상 하위 수준인 문화 및 체육시설로의 변경 용이(청담,), 문화 및 집회시설 중 ‘회의장’으로서 ‘집회장’으로 기재 사항 변경만으로 가능(시흥, 광주)해 반대에도 불구하고 개장이 가능했다.

물론 광주나 시흥 등의 시민단체의 수개월간의 집단적인 반대 운동이 전개됐지만 이미 행한 합법적인 행정 행위를 시민단체의 반대만으로 폐쇄를 할 수는 없다는 한국마사회의 의지와 이를 뒷받침한 행정청의 협조가 있었기에 가능했다.

(2) 갈등 해결 행위자(중재자)의 역할
가장 강렬한 개장 반대가 있었음에도 개장에 성공한 대표적인 사례로는 <표5>의 시흥장외발매소를 들 수 있다. 시흥 장외는 당초 시의회와 시 차원에서 유치 신청이 있었고 침체된 상권 지역(월곶)의 활성화를 위해 해당 지역 내 소재 건물을 추천했다. 그러나 공모 결과 정왕역 인근의 건물을 선정한 이후, 시의원을 중심으로 한 아파트지역연합회 중심으로 반대가 있었다. 이후 지자체장 선거를 맞아 토론회에서 야당 소속 후보가 장외 유치를 신청한 전임 시장 공격에 나서면서 반대가 공론화됐다.


야당 후보 시장이 당선되고, 시민단체의 수개월에 걸친 개장 반대 및 개장 이후는 폐쇄 요구, 국정 감사 등이 있었으나 ⅰ)당초 시가 장외유치를 요청하고 시 추천 건물에 대해서는 시의회 동의가 있었던 점 ⅱ)시민단체 등이 우려하는 문제점은 개장 이후에 실제 발생 상황을 보면 풀어가겠다는 기조를 끝까지 유지한 점 ⅲ) 지자체 선거 이후 시민단체 반대에 시민 등의 호응이 없는 점 ⅳ)합법적으로 용도 변경 등 행정 절차를 마친 사업을 일방적으로 취소는 할 수 없다는 점(허가권자인 시청과 사업주인 한국마사회와 감독기관인 농림부 등의 합치된 입장) 등을 들어 개장을 강행했다. 개장 이후에는 실질적으로 우려하는 문제점 등이 심각하지 않은 것으로 확인돼 시민단체의 반대는 종료됐다.

즉 시흥 장외발매소의 경우는 지역을 중심으로 한 환경단체, 시민단체의 반대, 처음에는 유치입장에서 시의회와 시(市)가 반대로 선회했지만, 선(先)개장 후(後) 민원 갈등 해결을 주장하는 사업자(한국마사회), 허가권자인 행정관청과 감독부처인 농림부의 강력한 의지로 지역구 국회의원의 반대 등이 있었음에도 개장에 성공했다.

당시 갈등 해결 중재자는 딱히 없고 표면적으로는 반대 입장에 섰지만 합법적인 허가를 받아 시행하는 사업을 물리적인 반대로 무산시키는 것은 어렵다는 묵시적인 공감대가 작용해 개장을 강행한 뒤에는 반대 단체가 자금난, 주민 호응 부재 등으로 반대 동력이 떨어지면서 당시 천주교로 반대 주도권을 넘겼으나 운영상의 문제점이 드러나지 않자 종료됐다. <다음 호에 계속>

저자= 김종국 한국마사회 現 경마본부장(前 공정본부장), 정책학 박사, 경영학 석사

교정·교열= 이용준 기자 cromlee21@horsebiz.co.kr
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