본 기고문은 「한국공안행정학회 학회지」(제64호, pp9-50, 2016년 8월)에 실린 김종국 한국마사회 전 공정본부장의 ‘불법도박의 확산에 따른 근절을 위한 정책적 논의’입니다. 기고에서는 국내 불법사행산업의 실태와 사감위의 불법 산업 단속실태를 살펴보면서 앞으로 사행산업이 앞으로 지속적으로 발전하는데 필요한 관련 법 개정이나 관련 제도의 개선이 필요한 사항 등을 제시하고 있습니다. -편집자 주.

목 차
Ⅰ. 연구 배경과 목적
Ⅱ. 이론적 배경
Ⅲ. 불법도박의 진화실태 및 단속 문제점
Ⅳ. 불법도박 단속을 위한 정책적 제언
Ⅴ. 결론 및 후속적 논의 방향

▣불법 도박과 합법사행산업의 통합 매출총량제 시행
사감위는 그동안 합법산업이 불법을 확대시킨다는 ‘기관차 효과’ 논리로 합법산업을 규제했으나, 합법사행 산업자들은 합법을 누르면 불법이 더욱 확장된다는 ‘풍선 효과’를 주장하며 대립해왔다. 그러나 현재 합법산업에 대한 규제에도 불구하고 통제 불능한 정도까지 불법 산업이 확산된 것은 합법산업의 구매 통제 등을 피해 불법으로 이전해 ‘풍선 효과’가 입증된 결과라 볼 수 있다. 따라서 이제 사감위는 합법산업만을 규제하는 매출 총량 정책을 전면 수정해 불법산업의 총량을 줄이는 만큼 합법산업의 총량을 그만큼 늘려주는 정책으로 전환해야 한다. 결국 불법과 합법을 합한 매출총량 정책으로 전환해, 합법사행 사업자들이 수행해 온 ‘불법단속 실적’을 반영, 이들 개별 업종에 대해 ‘매출 총량을 늘려주는 정책’을 즉각 시행해야 한다.

▣인터넷베팅 허용 등 합법사행산업의 경쟁력 강화
기재부는 복권기금 확보와 복권의 해외 시장 진출 목적으로 기재부 입법 형식으로 최근 로또복권을 인터넷으로도 판매할 수 있도록 복권 및 복권기금법 개정안을 제출해 개정했다. 따라서 인터넷 로또복권이나 현재도 인터넷 베팅을 시행 중인 토토에 상응해, 경마의 인터넷 베팅을 부활하는데 대해 적극적인 정책 지원에 나서야 할 것이다.

경마의 경우는 ‘경마장 내에서 발매’ 해야 한다는 악법 조항 때문에 현재는 ‘경마장 외의 장소인 인터넷 베팅’은 하지 못한다. 따라서 현재는 장내에서만이라도 모바일 방식으로 마권을 구매할 수 있는 발매 방식을 시행하고 있다. 현재 장외 판매점이 안고 있는 문제 해결 방안으로 수용 인원의 축소로 인한 매출액 급감 위험을 감수하면서 극장식 ‘1인 1석 좌석제’로 전환했다. IT 시대의 고객 니즈를 반영해 객장 내 모바일 베팅 어플을 개발, 보급함으로써 향후 다가올 인터넷베팅 시대에 대비하고 있다.

한편, 합법사행산업보다 불법도박에 몰입하는 이유는 청소년들이 축구 등 스포츠의 인기에 빠져 불법도박이 불법인지 모르고 불법사이트에 가입하거나 합법보다는 불법에 대한 접근성이 용이하기 때문이다. 또한 불법도박 운영자들은 세금 등을 내지 않으므로 합법보다 할인된 금액으로 구매토록 하거나, 이용 실적이 많으면 마일리지 제공이나 구매 금액을 제한하지 않는 등의 이점, 세무당국에 신분을 노출시키지 않는 한정된 회원끼리의 폐쇄적 운영 방식으로 익명성이 보장되기 때문이다. 따라서 이들 불법이 갖는 메리트에 상응해 합법산업들도 불법도박의 폐해에 대한 홍보로 불법으로의 이탈 방지, 편리한 인터넷 방식 허용 등을 모색해야 한다.

▣사감위 내 불법 도박단속 전문센터의 설립
사감위는 2012년 사감위법 시행령을 개정해 ‘한국도박문제관리센터’를 신설하고 도박중독 유병률을 저감시키는 기능을 수행토록 한 바 있다. 당시 이미 ‘중독 예방치유센터’가 있었지만 운영비로 국고와 사행산업자의 부담금을 50대 50으로 매칭하는 방식으로 징수하고 있었지만, 국고 매칭 방식으로는 예산을 확보하기 어려워 충분한 운영비 확보가 불가능하다는 입장이었다. 따라서 국고 매칭 없이 필요한 운영비 전액을 ‘사행 사업자에게 부담시키는 방식’을 도입해 연간 175억 원을 징수하고 있다.

이러한 자금을 바탕으로 현재는 7개의 도박중독예방치유센터(서울, 경기, 부산, 강원, 광주, 대전, 대구)외 전문민간상담기관 25개소를 운영 중이다. 이들 센터는 대학 등에 위탁 운영되는데 센터 당 200평 내외규모, 운영인력 8~11명, 개소당 운영비는 6~9억 원을 지원해 운영한다.

그런데 도박중독유병률 못지않게 불법 도박의 폐해가 심각한데도 현재 사감위는 합법산업에 대한 통제만을 할 뿐 불법사행산업에 대한 통제는 사실상 한계가 있음을 감안해, 사감위 내에 불법 단속을 전담할 ‘불법 도박 단속 센터’(가칭)를 신설하거나 기존 ‘불법사행산업 감시신고센터’를 확대 개편할 필요가 있다. 조직 운영에 필요한 예산이나 인력의 확보를 위해서는 ‘도박문제 관리 센터’와 같이 합법 사행사업자가 운영비를 부담토록 하거나, 합법 사행산업자들로부터 단속 책임자를 파견 받아 합동단속을 강화하는 방식으로 운영할 필요가 있다.

이는 기존에 합법 사행산업자 들이수행하고 있는 인력과 예산을 흡수하는 방식이 아니라, 기존의 조직과 예산은 그대로 유지토록 하되, 사감위의 기능을 강화하는 방향으로 조직과 예산을 확대하자는 것이다. 특히 현재 불법 도박은 온라인 사이버상 확산되고 있는 점을 감안해서 사감위에 ‘불법사이버단속신고센터’의 조직을 신설하거나 기존 ‘불법감시센터’ 기능을 대폭 확대해 전국적으로 성행하고 있는 불법사이트에 대해서는 경마·경륜·경정·토토·복권 등을 종합적으로 관장하도록 하는 것이 좋다. 왜냐하면 개별 사행사업자들은 경마나 경륜 등의 자체 사업과 관련한 사이트만을 단속하지만, 불법사이트들은 이미 이들 업종을 망라하여 운영하므로 이들을 종합적으로 단속하는 기관으로 사감위가 주도적으로 단속하는 것이 효율적일 것이기 때문이다.

‘불법도박 단속전문센터’의 신설과 관련해 사감위에 현직 수사관을 파견 받고 이들에 대해서는 특별사법경찰권을 반드시 부여해야 할 것이다. 이러한 전문기관의 신설을 위해서는 사감위의 주도로 ‘도박문제관리센터’의 신설 방식으로 준용해 사감위법 시행령을 개정하여야 한다. <다음호에 계속>

저자 – 김종국 한국마사회 전 공정본부장, 서울과학기술대학교 IT정책전문대학원 스포츠문화복권정책학과 박사과정 재학.