한국 사행산업의 규제정책에 관한 연구 : 온라인도박의 문제와 통제가능성(3)
(Study on the Regulatory Policy in Korea Gambling Industry)

국내 최고의 학술대회인 한국행정학회 하계공동학술대회에서 ‘사행산업정책’이 한 분야로 다뤄진 가운데, 한국마사회 김종국 공정관리본부장이 ‘사행산업 규제정책에 관한 연구’를 발표해 화제가 되고 있다.
지난 16일부터 18일까지 3일간에 걸쳐 상명대학교(총장 구기헌) 천안캠퍼스에서 ‘2015년 한국행정학회(회장 임도빈) 국제학술대회’가 열렸다. “좋은 행정이란 무엇인가?”라는 주제로 열린 이번 학술대회는 한국, 미국, 프랑스, 중국 등 총 10개국에서 참가한 총인원 500여명의 행정학 관련학자들이 ‘좋은 행정’이란 개념을 다시 해석하기 위하여, “좋은 행정이란 : 공공가치/국가역할” 등 총130여개의 세션과 2개의 스페셜 세션으로 진행되었으며, 300여 편의 국내외 학술논문이 발표됐다.
사행산업이란 주제가 국내 학술대회에서 하나의 세션으로 지정돼 학술논문이 발표된 것은 이번이 처음이다.
사상처음으로 사행산업 관련 정책에 대해 국제학술포럼에서 하나의 세션으로 다뤄졌다는 점은 향후 국내에서 사행산업에 관한 정책에 대해 보다 심도 있게 다뤄질 수 있다는 것을 시사하는 만큼 큰 의미가 있다고 하겠다.
이에 본지에서 김종국 마사회 공정관리본부장의 연구논문의 요약본을 게재한다.

III. 연구설계

1. 연구질문
사감위 출범(2008년) 이후 사행산업 업종별 규제내용이 다르고 규제로 인한 업종별 매출액의 성장 또는 정체를 보이는 중에도 토토만 급성장하는 극단적인 결과를 보이는데 대해 다음과 같은 연구질문을 설정하였다.

사행산업 규제정책의 기준은 무엇인가?
도박중독 유병률 기준의 사행산업 규제는 공평한가?
사행산업의 규제정책은 업종 간의 불균형을 초래하는가?

2. 연구방법
연구방법은 문헌조사와 사례분석을 위주로 하였는데 국내외 저서 및 실제 정책 대응 사례를 비롯해서 사감위와 복권위원회, 문광부등이 발간한 각종 정책보고서, 통계자료, 조사보고서와 사행산업 업체들이 발간한 자료, 인터넷 검색자료, 국회 속기록 등을 참고하였다.

3. 연구설계
1) 분석틀
사감위의 사행산업정책의 규제실태는 어떤 기준으로 규제가 이루지고 있는지, 그러한 규제로 인해서 나타난 업종별의 규제의 결과는 어떠한지, 그러한 규제의 결과는 당연한 것인지 어떠한 문제를 안고 있는 것인지, 규제의 결과로 나타난 현상과 실태 및 문제를 해소할 대안을 논의하려는 본 연구의 분석틀은 <그림 1>과 같다.

문제 정책특성 규제결과 형평성 개선방향
토토 재배분정책 고도성장 차별적총량정책 감독기관대응강화
로또 배분정책 지속성장 합법산업 규제 합법산업동반성장
경마 규제정책 현상유지 불법 소극단속 불법 공동대응
불법 억제정책 불법방치 암묵적 허가 기술기반 규제
<그림 1> 사행산업 규제정책에 대한 분석틀

2) 분석기준
사행산업중에서 토토, 로또, 경마에 국한해서 업종별 사행산업의 규제 내용(매출상한선, 판매금액, 판매상한선, 판매채널, 판매점, 판매일수 등)과 규제로 나타난 업종별 규제의 기준이 된 유병률을 근거로 한 총량배분 결과 및 사감위 규제정책이 합법산업만 규제함으로 인한 불형평성, 불공정성 등의 문제점, 향후 업종별로 합법산업끼리의 무한경쟁을 지양하고 연대를 통한 불법을 합법으로 끌어들이기 위해 공동 대안을 찾는 것을 분석기준으로 한다.


IV. 업종별 사행산업 규제정책 사례분석

1. 사례 개요
사행산업의 업종별 시설로는 토토는 온라인발매와 판매점방식을 동시에 허용받고 있으며, 복권과 경마는 판매점위주의 오프라인 방식으로 운영되고 있다. 업종별로는 강원랜드 1개소, 외국인 전용 카지노 16개소, 경마본장 3개소 및 장외발매소 30개소, 경륜본장 3개소 및 장외 21개소 (국민체육진흥공단 18, 부산경륜공단2, 창원경륜공단1), 경정 본장 1개소 및 경륜과 공동운영 장외 17개소(서울6,경기4,대전1,인천1,창원1,부산3), 소싸움경기 1개소, 복권판매점은 인쇄복권 25,000여개소, 로또복권 6,095개소(2013.12.31), 토토판매점 6,486개소(2014.3)(주: 기획재정부 복권위원회, ‘2014복권백서’ (2014.12). p216. 나눔로또 http://www.nlottp.co.kr.의 판매점에서 정리한 결과는 24,740개소(2015.2.11 기준)이며 토토, 로또판매점수(p80,p85)가 제시돼있다) 등이다. 이중에서 로또판매점중에서 토토판매점과 함께 운영중인 곳은 918개소(2013.12.31.)(주: 기획재정부 복권위원회사무처, ‘2014복권백서’ (2014.12). p235)이며 토토판매점중에서 로또판매점과 함께 운영하는 것은 1,882개소에 달한다(2014년말 토토,로또 겸용운영 개소는 ‘국민체육진흥공단 본부 경영지원실’ 자료임). 판매게임방식(승식등)은 경마는 7종(마사회법에 단승식,연승식,복승식,쌍승식, 복연승식,삼복승식,삼쌍승식 및 특별승마식 명시), 경륜·경정 5종(경륜경정법에 단승식, 복승식, 연승식, 쌍승식 및 특별승식의 5종 명시), 소싸움경기 5종(법으로 단승식, 시간적중 단승식, 복수경기승식, 시간적중 복수경기승식 및 특별투표 적중식을 명시), 체육진흥투표권 19종(국민체육진흥법 시행령(제26조)에는 승부식,점수식,추첨식,특별식으로만 명시됨. 19종은 게임방법(5종)으로서 승/무/패, 점수식, 경기기록식과 참여가능경기수 (14종 : 1~14경기 참여) 이다), 복권 12종(사감위, ‘사행산업관련통계’(2014.6), p80. 12종은 로또(온라인), 인쇄복권4종(추첨식 연금복권, 즉석식 스피토 500, 스피또 1000, 스피또 2000), 전자복권 7종(추첨식 스피드키노,메가빙고,파워볼, 즉석식 트리블럭, 트레저헌터, 더블잭마이더스, 캐치미). 복권 및 복권기금법(제2조)에는 즉석식과 추첨식 인쇄복권, 즉석식과 추첨식 전자복권, 온라인복권으로만 명시됨), 카지노 9종(강원랜드 카지노 9종은 테이블게임 7종(블랙잭,룰렛,바카라,빅휠,다이사이,포커,카지노워), 머신게임2종(슬로머신,비디오게임)이 발매중임. 페광지역지원에관한법률(제11조)에 따라 내국인출입카지노는 관광진흥법(제5조1항)에 따라 허가되며 게임의 종류는 관광진흥법 시행규칙(제26조)의 [별표8]에서는 20종을 명시하고 있으나 이중에서 9종을 발매중)이 허용되고 있다. 국내 사행산업에 대한 사감위의 규제정책은 불법인터넷도박등에 대해서는 사실상 규제가 이루어지지 못하며 합법업종에 대해서만 상이한 기준을 적용하여 업종별 매출액의 점유비를 재조정하여 특정업종은 매출총량을 확대하고 일부 업종은 점유비를 낮추는 정책으로 요약할 수 있다. 업종별로 가장 많은 규제를 받는 경마, 경륜, 경정과 매출총량만 규제받는 토토와 로또등 업종별 차등적인 규제 내용을 보면 다음 <표 3>과 같다. 매출총량은 업종별로 매출액을 할당하고 동 총량을 넘지 않게 관리하기 위한 것이며, 영업장수 총량은 매출액을 올릴 수 있는 사업장수를 제한하는 것이다. 경마, 경륜, 경정 발매소(전국 60여개소)는 증설을 불허하면서도 토토, 로또의 경우는 6천개소(로또) 내지 6,500개소(토토)의 판매점에 대해서는 설치 규제를 하지 않고 있다.

< 표 3 > 사감위 업종별 규제정책 비교
주요규제 온라인(인터넷) 오프라인
불법인터넷도박 합법토토 토토 복권 경마
매출총량 × ◎ ◎ ◎ ◎
영업장수 총량 × × × × ◎
교차투표 제한 × × × × ◎
인터넷베팅 제한 × × × × ◎
전자카드 강제 도입 × × × × ◎
※ 전세계 경마시행국(100여개국), 경륜(일본, 덴마크), 경정(일본)

교차투표 제한은 경마장이나 경륜장 경정장에서 다른 경마장(경륜장,경정장)에서 펼쳐지는 경주에 대해 베팅할 수 있는 횟수를 제한하는 것인데 로또와 토토는 발매횟수를 제한하지 않고 있다. 인터넷베팅 제한도 경마 경륜 경정에 대해서만 금지하며 토토는 전면 허용하며, 복권은 인터넷전자복권의 경우 허용하고 있다. 전자카드 강제도입은 사전에 실명 또는 비실명의 계좌를 개설토록 하고 구매금액의 한도를 규제하는 제도인데 경마 경륜 경정만 시행토록 하고 토토, 로또는 시행하지 않도록 하여 업종별 비대칭적 규제를 하고 있다.

2. 사례 분석

1) (불법) 인터넷 도박에 관한 규제정책 분석 - 단속불가로 방치
불법사행산업은 75조(사감위, 2012)규모로서 이중 불법인터넷도박은 17조원, 불법인터넷토토(7.6조) 포함시 25조에 달하는데 이에 대한 규제는 사실상 없다. 사이트가입시 성인인증제가 무색하며 국외에 서버를 둔 경우 추적이나 사이트폐쇄는 불가능하다. 도박자금은 최종적으로는 은행계좌를 통하나 개설을 금지할 수 없고 단속을 하더라도 이미 자금은 빠져나가며 이 경우 범죄수익 환수법이 없어 단속이 이루어지지 못하고 있다.

<표4> 불법도박 전체의 규모추정 결과와 1차 연구(2008)와의 비교
종류 1차 연구추정치(2008) (백만원) 2차 연구 추정치(2012)
최소치(백만원) 최대치(백만원) 평균치(백만원)
불법인터넷도박 인터넷라이브 32,000,000 3,050,357 8,890,357 5,699,503
웹보드게임 4,575,535 13,335,535 8,549,255
인터넷릴게임 1,525,178 4,445,178 2,849,751
사설스포츠토토 4,161,000 11,862,500 7,610,250
불법하우스도박 (미포함) 16,559,500 23,204,500 19,316,500
불법사행성게임장 11,559,600 17,337,600 20,160,000 18,748,800
사설경마 2,688,480 8,822,194 11,027,742 9,924,968
사설경륜 104,422
사설경정 388,800
사설카지노 6,961,500 2,176,349 2,720,436 2,448,392
총합 53,702,802 58,207,713 95,646,248 75,147,419
사감위 : ‘제2차 불법도박 실태조사’ (2012.12). p109












작 성 자 : 권순옥 margo@krj.co.kr