본 기고문은 「한국공안행정학회 학회지」(제64호, pp9-50, 2016년 8월)에 실린 김종국 한국마사회 공정본부장의 ‘불법도박의 확산에 따른 근절을 위한 정책적 논의’입니다. 기고에서는 국내 불법사행산업의 실태와 사감위의 불법 산업 단속실태를 살펴보면서 앞으로 사행산업이 앞으로 지속적으로 발전하는데 필요한 관련 법 개정이나 관련 제도의 개선이 필요한 사항 등을 제시하고 있습니다. <말산업저널>은 본 기고문을 시리즈로 연재합니다. -편집자 주.

목 차
Ⅰ. 연구 배경과 목적
Ⅱ. 이론적 배경
Ⅲ. 불법도박의 진화실태 및 단속 문제점
Ⅳ. 불법도박 단속을 위한 정책적 제언
Ⅴ. 결론 및 후속적 논의 방향

▣불법 도박 단속의 문제점
불법도박의 성행으로 수십조 원의 세수가 유출되며 가산탕진, 도박중독 등의 문제를 야기하므로 정부 차원에서 단속이 필요하다. 불법도박의 단속권한은 당연히 검경의 몫인데 대검찰청과 경찰청은 사이버 범죄를 주요 범죄로 선정하고 적극 단속에 나서고 있다.

대검은 전국 검경대상 불법사이버 단속회의를 개최하는가 하면 경찰청의 경우 5대 사이버 범죄로 ‘인터넷도박, 인터넷사기, 인터넷음란물, 사이버금융범죄, 개인정보피해’를 지정해 특별단속기간을 설정하고 있다. 이러한 노력으로 일선검찰과 일선 경찰의 관심이 증대되면서 불법도박의 단속실적도 증가하고 있다. 그렇지만 아직까지는 늘어나는 불법도박의 규모에 비하면 더 많은 관심이 필요하다.

단속인력의 부족이나 불법도박 단속 중요성이 살인, 마약 등 강력범죄에 미치지 못하는 이유로 단속순위에서 밀리고 있는 것이 현실이다. 합법사행산업 운영업체나 사행산업을 총괄하는 사감위가 불법을 감시·단속할 수 있는 제도를 마련해야 하는데 현재 검경은 사감위에 특별사법경찰권을 부여하는 데는 줄곧 반대하는 입장이다.

▣사감위의 불법단속 기능 미흡
합법사행산업을 운영하는 기관(경마, 경륜, 토토, 복권 등)등은 불법도박을 직접 단속할 수 있는 법적 권한은 없다. 불법도박 관련 위법사항을 자체적으로 인지하거나, 신고를 접수받는 경우 위법사항을 채증해 사법기관에 단속을 의뢰하며, 사법기관과 공조하여 불법 현장의 단속을 지원하는 방식으로 불법도박을 단속하게 된다.

통상적으로 사법기관은 현장 출동 인력이나 장비를 충분히 확보하지 못한 경우가 많다. 이 경우 합법사행산업 운영자가 인력이나 장비를 확보해, 현장단속의 노하우를 가지고 사법기관의 단속을 지원하게 된다. 합법사행업자들 간의 불법도박에 대한 단속에 대한 관심도와 단속실적은 단속전담조직, 단속인력, 신고포상금등의 예산규모에 따라 크게 달라진다. 현재는 경마가 가장 많은 단속인력과 조직을 확보해 운영 중이다.

현재 불법도박 단속의 가장 큰 문제점은 불법단속을 개별사행사업자들이 수행하고는 있지만, 업종별로 차이가 크다는 점이다. 경마의 경우는 대규모 인력과 예산을 확보해 단속에 임하지만, 일부 업종은 불법행위를 신고 받아 검경에 이첩하는데 그친다. 충분한 증거 채증이나 인력지원이 되지 않아 사법기관이 현장적발에 어려움이 많아 실적을 올리기 어렵다는 점이다.

더욱이 합법 사행산업을 총괄하는 사행산업통합감독위원회는 ‘불법사행행위감시신고센터’를 두고 운영하지만 인력과 예산이 충분하지 못하다. 불법감시센터는 ‘불법사행산업을 감시하며 신고사항 접수 처리하고 수사기관과 협조체계를 구축하며 유관기관과 공조활동을 전개하며 불법사행행위 예방 연구와 대국민 계도 및 홍보활동’ 등의 기능을 수행한다.

사감위의 불법감시센터의 감시활동 실적을 보면 불법사행산업 현장에 대해 2013년 신고접수 125건, 자체감시 13건, 2014년은 각각 126건, 24건으로 미미하다. 불법온라인도박사이트에 대해서는 2013년 신고접수 1,911건, 자체감시 8,057건, 2014년은 각각 1,656건, 9,310건으로 비교적 활발하다.

<표 5-1> 유관기관 신고센터 관련 현황(2013).

<조직<전담인원<근무형태(운영시간)<1일 평균 신고건수<포상금제도<전화번호
112 신고<서울지방경찰청<생활안전과<136명(34명, 4개조)<24시간(365일)<7,500건<없음<국번없이 112
불법사금융단속신고<경찰청수사국 지능범죄수사과<1,600여명(16개지방청수사과경제범죄수사계)<주간근무(야간 당직근무)<100여건<없음<국번없이 112
학교폭력 신고<경찰청 생활안전국 여성청소년과<204명<24시간<200여건(‘12년 5월 기준)<없음<국번없이 117
불법사금융<피해신고<금융감독원 서민 금융지원국 소속<48명(특별단속시 증원)< 평일 09시~18시<600건(특별 단속기간)<일반신고자 20만원<국번없이 1332
클린스포츠 신고<국민체육진흥공단 스포츠 산업본부<8명<평일:09:30~18:30 토요일: 09시~12시<3건<시행령 마련 중(‘12,8월 시행예정)<1899-1119
불법사설경마신고<한국마사회 공정센터<15명(서울13명,부산 제주 2명)<주 5일, 09시~18시(월, 화 휴무)<1~2건<인터넷사이트 10만원 맞대기 100~1,000만원<080-8284-112
불법사설경륜신고<국민체육진흥공단 경륜운영본부<10명<주 5일, 10시~19시(월, 화 휴무)<1~2건<인터넷사이트 20만원<맞대기 300~1,000만원<2067-5888
불법사설경정신고<국민체육진흥공단 경정운영본부<8명<주 5일, 10시~19시(월, 화 휴무)<1~2건<인터넷사이트 20만원, 맞대기 300~1,000만원<031-790-8531
다산 콜센터<서울시청시민소통기획관<524명<24시간<37,935건<없음<120

※ 사감위(2013:48), 불법사행산업의 효율적인 감시방안및근절대책 연구, 계명대학교, 인용 사행산업기관들이 신고센터와는 별도로 운영하는 ‘단속인력’은 제외, 경마의 경우 단속인력으로 116명(정규13,청경6, 위촉직13, PA 85명)을 별도로 운영 중임(2015년 기준).

현장감시활동 실적은 사행성게임장, 사설카지노, 사설경마·경륜·경정 등에 대해 총 150건으로 합동단속 42건, 수사의뢰 37건, 기타(혐의 없음 등) 71건이다. 온라인 감시활동 실적은 10,966건으로 인터넷에서 이루어지는 바다이야기, 체리마스터 같은 릴게임과 카지노 등 온라인도박 단속 8,138건 중 5,521건 심의의뢰, 530건 수사의뢰했고, 토토에 대해서는 2,264건 단속하여 849건 심의의뢰, 이중 212건을 수사의뢰했다.

경마 경륜 경정은 135건 중 87건 심의의뢰했으며 복권은 69건 단속, 이중 46건 심의의뢰, 2건 수사의뢰한 바, 온라인도박에 대한 감시는 비교적 활발히 이루어지고 있다. 사감위에는 경찰이 파견되어 있지만 특별사법경찰권이 없어서 직접 단속은 불가하므로, 신고사실을 일선검경에 이첩하는데 그침으로써 단속실적은 미미한 실정이다.

따라서 사감위는 합법산업의 통제에만 관심을 두고 불법사행산업의 단속체계는 확보돼있지 못하다는 비난을 사고 있는 것이다. 사감위 출범이후 합법산업은 5조원 성장하는 동안 불법시장은 22조원에서 84조원으로 급성장한데 대해서는 사감위가 합법시장만 규제하고 불법시장은 방치했다는 비판을 받고 있다.

▣불법도박 단속을 위한 정책적 제언
사감위는 불법사행산업 단속을 감시할 법적 근거를 갖추고 있으면서도 실질적 단속을 위한 조직과 인력을 갖추지 못해 효율적 불법단속을 제대로 하지 못하고 있다. 경찰 등이 파견해 있지만 자체 수사기능이 없어서 불법사행산업 감시 신고센터에서는 불법행위를 신고 받아 사법기관에 단속을 의뢰하거나 사법기관과 합동으로 단속에 나서고는 있지만 일회성 단속에 머물러 기획적인 단속은 어렵다.

그나마 사감위가 합법사행사업자등의 불법 단속 노력도를 평가해 사행산업 건전화 평가에 반영, 사행사업들이 의욕적으로 불법을 단속토록 하는 것은 다행한 일이다. 사감위는 보다 더 사행사업자등이 불법단속을 강화하도록 장려해야 하며 사감위 자체도 단속조직과 인력 예산을 확보해 불법단속기관으로서의 위상을 확보해야 할 것이다.

또한 사감위의 불법사행산업 감시·신고센터를 ‘도박문제관리센터’와 같은 별도법인으로 만들어 실질적인 단속기구로 격상시켜 충분한 조직과 인력 및 예산을 확보해 하는 것을 전향적으로 검토해야 한다. 과거 사감위에 특별사법경찰권을 부여하자고 할 당시에는 사감위법에 불법단속 권한이 신설되기 전이었으므로 다시 특사경 권한 부여를 추진할 필요가 있다. 사행산업에 이들 특사경을 파견해 현재 사행산업자들이 자발적으로 사법기관과 협조체제로 단속해오고 있지만 보다 더 능동적이면서 신속하게 수행하도록 유도할 필요가 있다. 사감위에 보다 많은 사법경찰관을 파견 받아 전문성을 확보해 금융기관이나 행정기관의 협조를 끌어내야 한다.

불법사행 산업은 사감위 혼자서의 기능 강화만으로 불법단속을 하는 것은 불가능하므로 개별사행사업자등이 불법단속 기능을 확대토록 함은 물론, 불법시장에 적극적으로 대응하기 위해서는 범정부적 불법사행산업 대응기구를 구축해야 한다. 현재도 대검이나 경찰청차원에서 불법도박의 심각성에 대응하기 위해 불법도박 단속가점제를 시행하고 있으며 사법기관 주재로 불법도박 단속 관련 회의를 개최하고 있다.

보다 더 체계적 조직적으로 수행토록 검찰, 경찰, 사감위, 합법사행산업자, 게임물 관련 단체, 금융관련 기관 및 단체, 방송통신관련 기관 등을 망라한 전담기구를 만들어 불법대응체계를 구축해야 한다.

▣불법 도박 진화에 대응한 단속 기술 교육 강화
불법도박의 시대별 운영방식의 진화와 모집방식의 진화에 대응한 단속 기술의 습득 및 단속 기술의 교류 기회가 확대 되어야 한다. 이를 위해 현재 사감위가 주도적으로 시행하는 불법단속 세미나와 한국마사회가 전국의 사설경마단속 전담 수사관을 대상으로 시행하는 사설경마단속 검경아카데미의 발전적 확대가 필요하다.

또한 날로 발전하는 온라인도박의 현장단속 시에는 현장에서 확보되는 PC내에 존재하는 불법거래실적 관련 증빙의 채증에 필요한 디지털 포랜식 교육을 받는 것이 필요하다. 현재는 한국마사회가 전문기관을 선정해 단속 수사관을 대상으로 교육을 하고 있는데 이를 사감위 차원으로 격상시켜 시행할 필요가 있다. 현재 사이버도박 범죄의 구속률이 2% 내외이고 오프라인상의 도박범죄 구속률은 1%가 채 되지 않는다. 이것은 검거 자체도 어렵지만, 수사 과정에서 관련 증거를 확보하는 것이 쉽지 않기 때문이므로 각종 교육을 통해 단속 기술 향상을 도모할 필요가 있다.

▣불법 도박 자금의 환수제도 시행
인터넷을 통해 수많은 하부조직을 두고 운영하는 대형센터를 단속하는 경우 불법운영업체들은 이미 불법도박자금을 ‘대포통장’을 통해 빼돌려 현장에서 현금이 발견되는 경우는 거의 없다. 모든 것이 계좌(차명 등)를 통해 이루어지고, 당일 도박이 종료되면 모든 거래금액은 빼돌리므로 계좌를 확보해 오랜 시간을 들여 추적을 하더라도 최종적으로는 잔액이 ‘0`로 남는 경우가 많고 이미 빠져나간 불법자금은 더 이상의 추적이나 회수가 불가능하다.

불법단속현장에서 압수한 범죄 수익금은 국고에 환수조치토록 통보한다. 현행 ‘범죄수익 은닉의 규제 및 처벌 등에 관한 법률’에서 몰수 가능한 재산은 ‘범죄수익’ 그리고 ‘범죄에서 유래한 재산’인데 이중 범죄수익은 ‘중대범죄’에 해당하는 범죄행위로 생긴 재산 또는 그 범죄행위의 보수로 얻은 재산이다.

동 법률의 적용대상인 ‘중대범죄’에는 형법상 상습도박, 도박개장, 사설경마, 사설경륜, 사설경정은 포함되나 사설카지노(관광진흥법위반), 유사복권(복권및복권기금법위반), 유사 스포츠토토(국민체육진흥법위반)등은 ’범죄수익은닉의 규제 및 처벌 등에 관한 법률‘의 적용을 받지 않는다.

이들은 형법상으로만 몰수·추징이 가능한데 자금세탁과정을 거쳐 합법자금으로 가장 은닉된 재산과 범죄수익에서 조성된 재산까지 몰수·추징할 수 있도록 범죄수익규제법상의 범죄수익 환수까지 가능하게 개정되어야 한다.

불법도박 단속현장에서 불법자금을 거래한 것으로 채증된 계좌는 국세청에 통보하는데 대부분의 경우 추적을 하더라도 최종적으로는 ‘깡통계좌’로 잔고가 남아있지 않는다. 불법운영업자 등은 단속이 되더라도 도박에 이용된 계좌에 잔액을 남겨두지 않으므로 불법거래규모는 파악이 되더라도 불법행위에 따른 처벌은 받더라도 불법자금은 환수당하지 않으므로 계속적으로 불법도박을 운영하게 된다.

따라서 불법도박의 근절을 위해서는 불법에 이용된 계좌를 통해 거래된 불법자금에 대해서는 몰수하고, 불법거래자금을 환수할 수 있도록 관련법이 반드시 개정되어야 한다. 현재 우리나라에서 범죄수익 환수를 위해 범죄수익규제법과 마약류특례법, 특정금융거래 보고법이 제정ㆍ시행되고 있으나 향후 통일된 몰수제도를 정비해 규정하는 것이 필요하다. <다음 호에 계속>

저자 – 김종국 한국마사회 공정본부장, 서울과학기술대학교 IT정책전문대학원 스포츠문화복권정책학과 박사과정 재학.

이용준 cromlee21@krj.co.kr